欢迎光临南阳市中华职业教育社(www.nyzhzjs.com)

谋个性之发展,为个人谋生之准备,为个人服务社会之准备,为国家及世界增进生产力之准备

首页 >> 理论研究
  
卓立宏 靳明志:职业教育办学体制与发展比较分析
来源: 日期:2016-11-08

职业教育办学体制与发展比较分析

卓立宏       靳明志

    要:职业教育发展到今天,体制已成为制约职业教育发展的瓶颈。办学历史较长的公、民办等示范性职业学校正在发挥着领军作用,薄弱新建公办、民办职业学校按照混合所有制办学是走出困境的选择。民办职业学校选择营利或非营利是对办学理念和实力的自我反思、修复、定位。

关键词:职业学校  体制  公办  民办  混合所有制  营利  非营利  发展

中图分类号: G710           文章标示码A

目前职业学校(中高职)办学体制有公办、民办、混合所有制等性质。不同建校历史、不同体制呈现出不同的发展态势。体制已成为制约职业教育发展的瓶颈。办学历史较长的公、民办等示范性职业学校正在发挥着领军作用,构建混合所有制是薄弱新建公办、民办职业学校走出困境的选择。

1、公办职业学校

公办职业学校是指政府投资、管理一体的职业教育机构。其中可分为两类情况,一类是一些办学历史较长,基础设施齐全,师资力量较强,办学积淀丰厚,校企合作、专业特色鲜明,社会信誉和社会服务贡献度高,随国家大力发展现代职业教育的规划,享受政府财政支持力度日益增加,这些学校在职业教育领域起着领军示范作用,发展趋势由强走向更强。另一类是新建公办职业学校,有的新建中等职业学校从普通高中改为职业中专;有的高等职业学校是从中等学校升格而建;有的改制、升格后更新理念,树立现代职业教育思想,逐步走向正确的职业教育办学道路,在国家加快发展现代职业教育和加大国有财政投入的机遇下,必将成为现代职业教育后起之秀;有的经改制、升格后的薄弱新建公办高职,办学历史短,办学条件不足,师资力量特别是双师型师资薄弱,缺乏积淀和社会影响力,投入等方面缺口较大,面临着招生、经费、管理、理念等诸多困难,举步维艰。尽管费尽心血、头痛治头、足痛治足、支离玻碎地解决了遇到的一些困难,还是按着葫芦瓢动弹,其实质是没有从现代社会经济发展中找到体制对办学活力的根本影响。

    2、民办职业学校

根据《中华人民共和国民办教育促进法》第一章第二条规定,民办教育是指“国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构”。由此可见,民办职业学校是指投资主体非国家财政的职业学校。从发展历史来划分为两类,一类办学较早,在国家公办教育招生计划不能满足人民对教育的需求时起步办学,经过发展办学条件达标,具有一定社会信誉,具有一定规模和抵御风险的能力,基本进入良性发展,有的已进入示范性职业学校。另一类是在近几年国家大力支持民办教育、发展职业教育的形势下,社会力量或个人投资兴建。这类职业学校中有的学校办学实力较强,办学理念端正创新,办学起点高,顺应职业教育建设和发展形势,随着科学、健康发展的积淀,必将日益显示出旺盛的生命力;有的薄弱新建民办学校投资方办学实力较弱,在办学理念、管理机制、办学条件、经费来源、基础设施、师资队伍等方面难以适应现代职业教育办学基本要求,社会信誉度较低,在激烈的竞争中缺乏实力,急中生邪地做出违背办学初衷和现代职业教育基本规律、人民不满意的事,生存危机日益加剧,亟待各方面加强改革建设,特别是面对社会主义市场经济科学选择设计学校体制模式是突破各种难题的总开关。

2016117日,全国人大常委会第二十四次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定,习主席已签署第五十五号主席令,从201791日实施。对民办学校分类管理,“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是,不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持;对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”“民办学校享受国家规定的税收优惠政策;其中,非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”“新建、扩建非营利性民办学校,人民政府应当按照与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校,人民政府应当按照国家规定供给土地。”非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学;营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产,依照公司法的有关规定处理。”“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定,向社会公示,并接受有关主管部门的监督。”“非营利性民办学校收费的具体办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定;营利性民办学校的收费标准,实行市场调节,由学校自主决定。”民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。

为保障民办学校分类管理改革平稳有序推进, “本决定公布前设立的民办学校,选择登记为非营利性民办学校的,根据依照本决定修改后的学校章程继续办学,终止时,民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的,根据出资者的申请,综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,给予出资者相应的补偿或者奖励,其余财产继续用于其他非营利性学校办学;选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,重新登记,继续办学。

决定全面贯彻落实中央关于实行民办学校分类管理改革的精神,借鉴国际经验,立足国情,总结了我国民办教育的经验,进一步明确了非营利和营利性民办学校的划分标准,以及国家对两类学校的扶持措施,并对现有民办学校作出更加合理的过渡安排,对于规范和促进民办教育的健康发展具有里程碑意义。决定具有较强的针对性和可操作性。解决了未来民办学校资产归属以及办学回报等问题。明确学校属性,有利于分类管理,优胜劣汰,进入、退出、接管的正常现象将依法依规出现而处置。开渠引得活水来,这次修改将激活民办学校办学活力,提高办学质量,是我国民办教育发展史上一个里程碑式的改革。

如何选择学校性质,是举办者对办学理念和实力的一次自我反思、修复、定位,事关民办学校今后的发展影。既不能回避又无中间选择。选择“非营利性民办学校”,虽然能享受到很多政府优惠政策,但也面临着原始投资部分产权丧失,投资利益无法全部自得,学校办学自主权受限的现实影响;选择“营利性民办学校”,将从现行制度下的民办非企业向营利性法人的身份进行转变。虽然可以获得充分的办学自主权,实现投资利益,保障产权,但也存在隐形的税费负担,办学成本提高,社会压力加大的风险。不营利不等于不收费。区分营利性民办学校和非营利性民办学校的关键,是看学校创办者是否分红,分红就是营利,不分红把经费用于教育发展就是非营利。举办者内心为办成一个社会事业,追求社会影响和品牌影响,通过举办学校回馈社会,多选择是非营利性质;营利性教育机构是企业,营利性教育是产业,举办者为通过办学来实现投资的经济效益,多选择营利性质。教育学者熊丙奇分析的“逐利举办民办教育是中国民办教育最大的问题之一。”资本利益过于熏心的逐利举办将得以纠偏。这两者根本目的虽不同,但并不能完全决定着学校的发展。以营利为目的的职业学校同样可以把学校办成名校。上述的第一、二类民办职业学校已具有了较雄厚的办学实力和抗风险能力,可以支撑学校后续自我发展,有可能多选择营利性。薄弱的新建民办职业学校选择非营利性有利于走出困境。

     经济实力是办好教育事业的基础,但不是办好教育事业的唯一条件。没有经济实力办不成教育事业,教育的公益性、教育性、学科性决定了不是所有有经济能力的都能办好教育。民办教育举办者不仅面临着如何选择办学性质而且更面临着如何依法依规办好人民满意的学校的问题。为加强对民办学校办学行为的监督和管理,决定提出,民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。”民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。规定:“民办学校中的中国共产党基层组织,按照中国共产党章程的规定开展党的活动,加强党的建设。”教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导,建立民办学校信息公示和信用档案制度,促进提高办学质量;组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量,并将评估结果向社会公布。”为解除民办学校教职工的后顾之忧,决定增加民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益,并为教职工缴纳社会保险费。”国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。决定明确了对民办学校七种不规范办学行为的处罚、追究和对政府部门六种失职责任追究。随着民办教育促进法的修改决定,《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》等配套规定也随之出台。这些法律规定对举办者、监管者、参与者以及消费者来说,民办教育发展的目标、方向更加清晰,责、权、利的界定更加明确,将有利于克服解决目前民办教育包括民办职业教育建设中出现的影响发展的问题,鼓励、支持包括民办职业教育在内的各级各类民办教育持续健康发展。经济是办学的基础,理念使学校生存、精神使学校发展。民办职业学校举办者、管理者只有克服面临的选择阵痛,科学选择决定办学体制、性质、内涵,树立现代职业教育理念,自觉增强“培养一名职校生,温暖一个家庭,增添一份社会和谐”的责任意识,培养学生的大国工匠精神,才能真正实现办学的价值。  

3、混合所有制职业学校

国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出,“探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。” 混合所有制职业院校是由国有资本、集体资本、非公有资本等不同所有制的两个及以上主体共同出资举办的新模式,可以按混合所有制的要素来设计办学 ,参与各方主体以土地、设 备、知识、管 理等要素作价入股,参与办学并享受相应的权利 ,采用全新的治理结构。根据各省高等职业教育质 量年度报告显示,全国近20个省份在政府文件中明确提出要积极探索混合所有制职业院校 ,教育部《高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018 年)》(以下简称《行动计划》)任务(项目)承接一览表显示,有22个省 (区、市 )提出关于混合所有制的项目。目前一些试点主要有三元体系、二元体系模式。

三元体系一是公办或民办职业学校、地方本科院校、行业企业联合。例如,民办安徽矿业职业技术学院(淮北矿业集团控股)与公办淮北师范大学和淮北神华理工科技有限责任公司,三方以40%、30%、30% 的比例投资举办淮北师范大学信息学院,开展混合所有制办学,组建包含中职教育、高职教育、本科教育和职业培训四大教育实体的教育集团。二是公办或民办职业学校、地方政府、地方行业企业联合。例如,具有混合所有制性质的瑞安学院,瑞安市政府划 拨土地并完成 2.5亿元的基本建设投资,温州职业技术学院前期投入2000万元开办经费,并以优质管理和师资 团队参与办学,行业企业出资建 设企业急需的人才培养实训基地,各方根据协议承担责任并享有相应的利。南通 理工学院 (原紫琅职业技术学院 ,民办)引入江苏教育发展投资中心 (系省教育厅直属事业单位 )1000万元资金作为国资参股办学 ,其出资占股为5%,江海科教开发公司持股 58.64%,原举办者个人持股36.36%。再如,2000年初,在海南省政府主导和协调下,由海南省教育厅、海口农工贸(罗牛山)股份有限公司(现为罗牛山股份有限公司)和海南广播电视大学签订联合共同出资举办的海南职业技术学院(简称海职院)是海南省第一所独立设置的高职院校。2011年通过国家验收,成为海南省唯一的国家示范性高职院校。

二元体系有公办或民办职业学校和地方政府合办 ;公办或民办职业学校、地方行业企业合办。例如,青岛职业技术学院与地方合作举办了四个社区学院。山东省教育厅出台文件拟认定20个校企一体化合作办学示范院校。随着普通高中教育的普及、人们重普通教育的传统观念的惯性、就业市场对人才素质提升、文化知识功底的要求、人才成长规律、适当延缓就业年龄等趋势,初中后普通教育和职业教育分流的现状将会后延到高中教育后分流,普通高中和职业中专的融合教育将会改变现行的普通高中教育和职业中专教育的完全分离。公民办中等职业学校都应及早采取应对措施,以利于学校发展。

在三元体系模式和二元体系模式中地方政府出资征地,甚至建校舍入股或直接对当地的特色优质民办职业院校注入国有资本,并享有民办职业院校的一 定股份。地方本科院校实施向应用本科转型,发挥学科教学、师资、管理等优势,实施中高职、应用本科衔接的职业教育。民办职业学校以民间资本入股,或通过自身的优势和途径,吸引国有资本投资共同举办民有为主、公有为辅的混合所有制的职业院校。地方行业企业以生产技术、生产设备参加入股直接参与办学,成为主体之一,全程参与人才培养方案制定、实施、评价等。

混合所有制不单单是各种所有制资本的取长补短、相互促进,是职业教育适应社会主义市场经济的一种体制创新。首先混合所有制突破了制约校企合作的瓶颈,有利于人才培养质量的提升。长期以来,尽管政府重视号召、政策措施推动促进、职业院校强烈愿望、企业呼应参与,但长效机制未形成、对责、权、利的规定比较模糊浮浅,实际运转虎头蛇尾、制约了校企合作结合的深入、持续、健康发展,其原因就在于体制制度缺失。混合所有制使企业成为学校股东成员,以现代职业教育制度的形式确立企业在办学中的职责与权益。真正发挥企业办学主体作用 ,直接参与学校建设和发展的全过程,学校建设和发展与企业利益紧密相连,形成了命运共同体,校企合作、产教融合自然形成,就能为企业提供技术支持、按照行业、企业需求来培养人才,从而提升人才培养质量。其次混合所有制深化了职业院校管理体制改革。长期以来体制制约了公办职业院校的发展活力,特别是上述薄弱新建公办职业院校。一些民办职业院校特别是上述薄弱新建民办职业院校各方面身单力薄,独立办学力不从心,但又担心因股份比缩小或 稀释而失去对学校的控制权 。政府单独给以民办职业学校财政补贴又担心国有资本流失之险,补贴后未能有效加强补贴资金使用渠道和效率的管理,对学校建设与发展重大事项决策参与缺失。企业担心校企合作利益共享难。混合所有制职业院校要制定现代职业院校办学章程,组建董事会,行使领导决策权;实施董事会领导下的校长负责制,实施决策与管理分离。职业院校的治理结构将得到有效优化,激励约束机制将得到健全,能够更好地构建权力与制衡之间的平衡关系,使其运转具有更高效率。混合所有制职业院校既不同于传统的独立民办职业院校,也不同于传统的单一体制的公办职业院校,克服非公即民的思维,可以划分为营利性和非营利性两类。可以利用、借鉴PPP( Public-Private - Partnership)模式,联合开展职业院校基础设施、实训基地等校园项目建设。产权结构中存在着多个经济利益主体,在客观上就有多个动力源泉,在产权制度上保证了具有比较充分的动力源,从而可以破除公办职业院校的体制弊端,增强办学活力,同时也可以促进民办职业院校发展壮大,促进办学形式多样化、办学主体多元化,提高办学效益。

社会主义市场经济在所有制结构上,以公有制为主体,多种所有制经济共同发展。社会主义市场经济是实现优化配置的一种有效形式,市场成为社会配置资源的主要手段。职业教育市场确定职业教育资源配置,办学主体多元化,办学形式多样化,也是职业教育对社会主义市场经济的适应和丰富,不能以一种办学体制形式去完全否定另一种办学体制形式。尽管目前混合所有制的有关法律法规还不够完善和清晰,但新建薄弱的单一体制公办、民办职业学校积极探索实施混合所有制是走出困境的必然选择。办学历史较长的示范性公、民办等职业学校发挥领军作用,公办、民办、混合所有制等多样办学形式,健立政府主导、社会参与、办学主体多元、充满生机活力的职业教育办学体制是顺应社会主义市场经济和世界潮流的中国特色职业教育发展的必然趋势。

 

参考文献:

[1] 中华人民共和国民办教育促进法

[2] 全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定  2016.11.7

[3] 国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》

[4] 高等职业教育质量年度报告  2016

[5] 教育部《高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018 年)

[6] 王安兴 高职混合所有制:制度设计受期待  光明日报 2016.1.12

[7] 山东省教育厅  鲁教职函〔201610

[8] 童卫军  任占营  发展混合所有制职业院校的问题对策与实现形式  现代职业教育网  2016.10.20

[9] 潘奇 发展混合所有制职业院校初探  职业技术教育 2015.4